segunda-feira, 9 de março de 2009

O que é uma universidade comunitária?

Palestra na semana acadêmica do PPGS/UFRGS, 2006

A noção de universidade comunitária não está clara nem no âmbito da legislação educacional, nem no campo acadêmico, nem entre aquelas instituições que assim se autodenominam:
o que são universidades comunitárias?,
o que significa esta designação?,
a que instituições ela se aplica?,
o que torna possível falar em universidades comunitárias?
o que torna comunitária uma universidade?

Para dar conta do problema, observa-se a universidade como um sistema organizacional nos termos definidos por Niklas Luhmann – uma rede de comunicações de decisões que se conectam a outras decisões, gerando desta forma as operações autorreferenciais que constituem as fronteiras que limitam o sistema de seu entorno e, ao fazê-lo, geram o próprio sistema – e procura-se verificar quais são as estruturas comunicativas e decisórias que constituem as especificidades das universidades comunitárias como um sistema organizacional diferenciado, vinculado por sua operações tanto ao sistema funcional da educação como ao sistema funcional da ciência.
Se o que caracteriza uma universidade – as funções de ensino, pesquisa e extensão e sua indissociabilidade – deve valer para qualquer universidade, seja ela pública ou privada, estatal ou comunitária, o foco da observação recai sobre aquilo que distingue as universidades comunitárias das demais universidades, aquilo que as torna comunitárias.
Conforme a literatura (Neves, 1992; 1995; 2003; Longhi, 1998; Frantz, 2002), as universidades comunitárias gaúchas caracterizam-se por:
funcionamento e organização baseados nos princípios da gestão democrática,
finalidade não-lucrativa,
atendimento do interesse público
controle público das atividades da instituição,
prestação de contas à sociedade e ao poder público,
representação e participação da comunidade na gestão da universidade,
transparência administrativa financeira,
compromisso com o desenvolvimento regional / ênfase no desenvolvimento da comunidade e da região
inserção na vida da comunidade
tipo de propriedade (“não ter dono”, ser uma fundação ou associação civil)
Estas características podem ser verificadas através do exame de tópicos como: destinação e controle do patrimônio da mantenedora, estrutura do poder, estruturação do orçamento, organização da atividade acadêmica, processo de controle e aprovação dos orçamentos e relatórios de gestão, processo de eleição dos dirigentes.
Considerando isso, a pesquisa procura verificar onde são encontradas referências a estes aspectos e evidências de sua efetividade nas decisões tomadas pelas universidades comunitárias gaúchas de modo a obter indicações sobre
a)as decisões tomadas em torno de como se decide quem decide sobre o que e como se decide,
b)as decisões tomadas sobre os aspectos centrais do modelo comunitário, isto é, sobre os princípios da da gestão democrática, da transparência administrativo-financeira, do atendimento do interesse público e do compromisso com o desenvolvimento regional.

Contexto histórico:
O desenvolvimento do ensino superior no Rio Grande do Sul pode ser dividida em cinco fases desde o século XIX até 2003 (Neves, 2003, p. 200):
instalação (1883 a 1930),
centralização (1930 a 1960),
interiorização e modelos regionais (1960 a meados de 1980),
consolidação das Universidades Comunitárias (meados de 1980 a 1996) e
diversificação do sistema de ensino superior (1996 em diante)

Os três último períodos são marcados pelo surgimento e consolidação das universidades comunitárias:
o período que vai de 1960 até meados de 1980: primeiro momento do processo de interiorização do ensino superior no Rio Grande do Sul
surgimento de instituições com projetos de integração regional caracterizados pela reflexão sistemática sobre a interiorização do ensino superior como projeto de desenvolvimento regional, o papel da instituição de ensino superior como formadora dos recursos humanos e produtora dos conhecimentos e a necessidade de adequação organizacional e estrutural das IES às novas relações com o meio (Neves, 2003, p. 202).

entre meados de 1980 e até 1996: consolidação das universidades comunitárias
entre os anos de 1996 e 2004: diversificação do sistema de ensino superior
é caracterizada pela multiplicação da abertura de campi fora de sede, o surgimento dos Centros Universitários e a forte entrada no mercado de IES de caráter decididamente empresarial.

Meu trabalho tem se ocupado deste último período, no qual procuro observar como as universidades comunitárias foram afetadas pela diversificação do sistema e que medidas e estratégias adotaram para sobreviver no novo cenário do ensino superior no Rio Grande do Sul e no Brasil.

O que são universidades comunitárias?,
A expressão "universidades comunitárias" tem sido bastante usada para designar um conjunto de instituições de ensino superior que não são nem públicas, no sentido restrito de estatais (federais, estaduais ou municipais), nem privadas, no sentido restrito de entidades empresariais que visam lucro. Neste sentido estariam abrigadas sob a designação de comunitárias uma série de universidades privadas sem fins lucrativos, sejam elas laicas ou confessionais.
No caso das universidades comunitárias e regionais do Rio Grande do Sul, que além de pertencerem à Abruc, articulam-se entre si através do Comung (Consórcio das Universidades Comunitárias Gaúchas, constituído como pessoa jurídica no ano de 1995, congrega atualmente 8 universidades e 2 centros universitários), a construção da identidade se dá pela distinção em relação tanto às universidades particulares com fins lucrativos (ou empresariais) como em relação às universidades confessionais. Ao apresentarem-se como "universidades verdadeiramente comunitárias", as universidades comunitárias gaúchas assumem um caráter mais restritivo para o conceito de instituição comunitária de modo a poder distinguir-se com clareza das universidades confessionais.
Segundo documento do Comung (Consórcio das Universidades Comunitárias Gaúchas, constituído como pessoa jurídica no ano de 1995, congrega atualmente 8 universidades e 2 centros universitários), as universidades caracterizam-se como comunitárias por sua
"origem na vontade e no esforço da comunidade, da articulação e comprometimento com a comunidade regional, da sua inserção na história do povo da região, da sua gestão democrática e transparente, da sua autogestão pela comunidade acadêmica com a participação institucionalizada do poder público e de entidades representativas da sociedade civil nos órgãos colegiados e pela sua política de extensão universitária à comunidade" (COMUNG, 1994, p. 5).

Na perspectiva assumida no presente trabalho, o que distingue a universidade comunitária das universidades particulares é:
a inexistência de fins lucrativos,
a transparência administrativo-financeira,
o controle público das atividades da instituição,
a democracia interna,
a prestação de contas à sociedade e ao poder público,
a ênfase no desenvolvimento da comunidade e da região.

Neste sentido, pode-se caracterizar as universidades comunitárias como instituições públicas não-estatais, especialmente se compreendermos, como afirma Longhi, que
considerar público apenas o que é do Estado conduz a uma redução do conceito de público. Pelo resgate histórico-conceitual da evolução das formas de organização social, o comunitário é anterior ao público. O público, entendido como o que se organiza na defesa de interesses comuns, identifica-se como categoria diferente da esfera do privado, mesmo na sociedade burguesa, e é esse público que faz emergir a sociedade moderna e o Estado na concepção moderna. Assim, a categoria pública é anterior a esse Estado (...). Numa perspectiva dialética, o velho contém o novo; este é uma transformação daquele; o estatal é uma das formas do público se transformar, porém ele não o esgota (Longhi, 1998 p. 166).
Aceitando a auto-definição das universidades comunitárias gaúchas e indo-se buscar os elementos empíricos que a confirmem, nos deparamos com a existência de diferentes realidades no âmbito das universidades comunitárias gaúchas, resultado em parte das especificidades históricas de cada instituição e das características regionais, e em parte da falta de consenso entre as instituições a respeito da definição de comunidade, sobre a abrangência de sua participação, e sobre a forma em que ela atua no processo decisório e na vida institucional, ou seja, de diferentes compreensões sobre o que é ser uma universidade comunitária.
Para compreender como esta concepção se operacionaliza na prática das universidades comunitárias gaúchas é importante retomar o processo histórico de constituição de uma série de iniciativas pró-ensino superior desencadeadas em diferentes regiões do Rio Grande do Sul (Neves, 1992; 1995; 2003; Longhi, 1998; Frantz, 2002).
Frantz, por exemplo, afirma que no Rio Grande do Sul, "enraizadas em tradições históricas, nasceram e se desenvolveram universidades comunitárias e regionais", experiências novas e diferentes cuja "organização e funcionamento acontecem no espaço da ampliação da esfera pública" (Frantz, 2002, p. 17, grifos do autor), enquanto Longhi destaca que, já na década de 1950, “assim como fora quando da provisão dos primeiros anos de escolarização, formaram-se, então, associações: surgiram os consórcios, as fundações, as sociedades pró-ensino superior" (Longhi, 1998, p. 164).
Para Neves, por outro lado, apesar da dificuldade de definição das universidades comunitárias, há consenso num ponto: "estas instituições privadas desenvolvem intensa atividade em articulação com as administrações municipais e os segmentos sócio-econômicos da região em que estão inseridas" (Neves, 1992, p. 104) e representam "projetos de integração regional" (Neves, 1992, p. 97) que pretendiam "mobilizar e articular as administrações municipais da região ao projeto de criação e implantação de uma universidade" (Neves, 1992, p. 98) que deveria se constituir como uma instituição destinada "a irradiar dinamismo e desenvolvimento para a região (...) [e] atuar fortemente como suporte da ação do setor público na promoção da demanda regional" (Neves, 1992, p. 98), caracterizando uma "proposta regional e comunitária" (Neves, 1992, p.108) que se materializou em instituições fundadas como pessoa jurídica de direito privado.
Para Frantz o surgimento destas universidades ocorre num contexto de "ausência do poder público no espaço de organização do ensino superior" (2002, p.18), não podendo, portanto serem entendidas como iniciativas de "privatização do espaço da educação, mas de um esforço pela construção de novos e ampliados espaços públicos de educação" (2002, p.17), esforço este caracterizado como "experiência fundante de uma natureza pública não-estatal" (2002, p.18). Feita esta primeira caracterização da experiência das universidades comunitárias gaúchas como ampliação do espaço público a partir da reivindicação de uma natureza pública não-estatal, na qual o caráter público deriva da sociedade e não do Estado, Frantz afirma que a expressão “instituição comunitária", através da qual estas universidades se autodenominam, apresenta algumas dificuldades de compreensão derivadas de sua imprecisão conceitual, justificando-se então perguntar
"o que é fundante na construção do conceito: uma estrutura de valores, a estrutura das relações de poder presentes nos tipos de organização, as relações de propriedade dos bens a serviço da prática acadêmica? Onde estão as 'fronteiras' do termo: na propriedade patrimonial, nos serviços, na identificação cultural, política, social, na espacialidade das ações, na estrutura de valores e idéias, na missão, nos propósitos? A partir do que, de quem e para quem se dá o comum? Como se produz o comunitário?" (Frantz, 2002, p. 19).
Cada um destes aspectos precisará ser explicitado e qualificado para termos uma boa compreensão do significado de uma universidade comunitária e podermos construir uma caracterização que funcione como um modelo destas instituições no período em que elas se consolidam, modelo este que servirá para confrontar com as características assumidas por estas universidades no período seguinte (entre 1996 e 2004) e mensurar o quanto estas modificações produziram reformulações na concepção de universidade comunitária .

Um outro objetivo do meu trabalho é compreender o comunitáruio no âmbito da discussão sobre as relações entre o público e o privado, buscando aprofundar a compreensão sobre a noção de público não-estatal.
Esta discussão pressupõe a necessidade da universalização dos direitos sociais e aponta que uma maior eficiência na prestação dos serviços sociais e na garantia dos direitos da cidadania seria possível pela organização de setor público não-estatal que preste serviços essenciais à sociedade com financiamento em parte do Estado e em parte diretamente do setor privado em forma de contribuições ou de pagamentos por serviços prestados.
Nesta perspectiva, a ampliação do espaço público caracterizada pelo crescimento da importância do setor público não-estatal exige, para evitar que ocorra a privatização do público, uma forte regulação das relações das instituições e entidades públicas não-estatais com o Estado por meio do estabelecimento de "uma relação formal com o Estado, expressa em fomento e fiscalização" (Bresser Pereira e Cunill Grau, 1999, p. 39).
Destaca-se portanto a continuidade da responsabilidade do Estado com a garantia dos direitos sociais dos cidadãos, de modo que a importância crescente de entidades do setor público não-estatal na prestação de serviços que constituem-se em direitos sociais dos cidadãos, como, por exemplo, a educação e a saúde, não significa que o Estado deixe de ser responsável por eles. Para evitar a mercantilização das atividades das entidades públicas não-estatais, caso em que estas perderiam seu caráter público, o financiamento estatal será cada vez mais necessário .
A principal característica da ampliação da noção do público nas sociedades contemporâneas seria a consolidação do setor público não-estatal através da produção de serviços sociais por instituições que "atuam no campo social, em particular educação e saúde, com recursos assegurados pelo Estado, submetidas a uma relação contratual com ele e a certas exigências a respeito da conformação de seus órgãos deliberativos" (Bresser Pereira e Cunill Grau, 1999, p. 39). É crucial, para garantir a prestação de serviços de qualidade pelas organizações públicas não-estatais sem o perigo da mercantilização de suas atividades, que sejam instituída uma regularidade do financiamento estatal e do controle e avaliação do desempenho das instituições do setor público não-estatal atingidas por este financiamento.
Esta parece ser a grande questão que se coloca para as universidades comunitárias: tendo dificuldade em garantir um fluxo estável de financiamento estatal e não podendo por definição, instituições públicas não-estatais que são, balizar suas atividades segundo os princípios do mercado, as universidades comunitárias estão frente ao dilema de ou se debater com crises financeiras intermináveis (como foi o caso da Unijuí pelo menos durante toda a década de 1990), ou deixar cair a qualidade de seus serviços a níveis inaceitáveis, enfrentando o descontentamento de estudantes, professores, funcionários e da própria comunidade regional (como parece ter ocorrido com a Urcamp e com a Unicruz ao menos em parte dos anos de 1990 e neste início de século) ou ainda trilhando o caminho de saída do setor público não-estatal, seja pela tentativa de federalização (caminho buscado sem sucesso pela UCS na década de 1970 e que vem sendo buscando recentemente pela Urcamp), seja pelo caminho do crescimento em moldes empresariais (como parece ser uma alternativa concreta para a UCS nos últimos anos). Ou, ainda, como parece ser o caminho trilhado pela Unisc, uma tentativa de crescer sem perder suas características comunitárias através do estabelecimento de convênios diversos com prefeituras municipais para a sustentação de suas atividades (caminho originalmente tentado pela Unijuí, então ainda Fidene, e que se mostrou infrutífero naquela ocasião). Frente a isso tudo, a alternativa que as universidades comunitárias buscam, especialmente através de suas entidades representativas como o Comung e a Abruc, é justamente a modificação do quadro legal e o reconhecimento da legitimidade do financiamento estatal para as instituições públicas não-estatais.

Referências
1.BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria. "Entre o Estado e mercado: o público não-estatal". In BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e CUNILL GRAU, Nuria (orgs.) O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: ed. Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 15-48.
2.COMUNG (Consórcio das Universidades Comunitárias Gaúchas). Programa de Avaliação Institucional da Universidades do COMUNG. Santa Cruz do Sul: UNISC, 1994
3.FRANTZ, Walter. "Universidade comunitária. Uma iniciativa pública não-estatal em construção". In: SILVA, Enio Valdir da. As funções sociais da universidade - o papel da extensão e a questão das comunitárias. Ijuí: Ed. Unijuí, 2002, p. 15-102.
4.LONGHI, Solange Maria. A face comunitária da universidade. Tese de doutorado. Porto Alegre, UFRGS, 1998.
5.NEVES, Clarissa Eckert Baeta. "Ensino Superior no Rio Grande do Sul: Interiorização e Modelos Regionais". In: MOROSINI Marília & LEITE, Denise (orgs.) Universidade e Integração no Cone Sul. Porto Alegre: Ed. da Universidade/UFRGS, 1992, p. 95-112.
6._____________ . Ensino superior privado no Rio Grande do Sul – A experiência das universidades comunitárias. Documento de trabalho NUPES6/95, São Paulo: USP, 1995.
7._____________ . "O ensino superior no Rio Grande do Sul". In: MOROSINI, Marília Costa et al. Enciclopédia de pedagogia universitária. Porto Alegre: FAPERGS/RIES, 2003, p. 198-216.

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