Referenciais teóricos para a análise da Universidade como organização *

1 Da máquina burocrática à organização de especialistas: estrutura, cultura e processo decisório nas universidades.

A análise da organização universitária costuma ter como ponto de partida o conceito de burocracia, tal como foi definido por Max Weber em seus estudos sobre a racionalização do mundo e as formas de dominação legítima. Através de sua análise da dominação, Weber desenvolve uma sociologia das organizações na qual a burocracia é concebida como o meio mais racional que pode assumir uma organização administrativa. O tipo ideal de organização burocrática apresentado por Weber tem como pressuposto a dominação fundamentada na autoridade racional-legal, caracterizada pela obediência a normas impessoais e objetivamente instituídas e pela autoridade devida ao cargo e não à pessoa. Por esta definição, a burocracia é uma forma de organização administrativa baseada na dominação racional-legal e caracterizada por divisão do trabalho, padronização das atividades, existência de hierarquia administrativa e utilização de critérios impessoais. Há forte ênfase na centralização, na obediência à regras objetivamente estatuídas e formalizadas em estatutos e regulamentos e na autoridade devida ao cargo e não à pessoa que o ocupa. Sinteticamente, os elementos que caracterizam uma organização burocrática são: formalismo, impessoalidade, profissionalismo, racionalismo, hierarquia1.

As organizações universitárias não correspondem facilmente a esta definição: não há padronização das atividades, nem supervisão direta sobre os processos de trabalho, nem regras de operação altamente detalhadas; não há consenso interno sobre os objetivos nem sobre o modus operandi; a hierarquia não é um fator determinante; grande parte das interações são de caráter informal; a racionalidade dominante não é econômica, mas política. Segundo Siena, apesar de ser possível aplicar o modelo weberiano para análise das universidades, uma vez que elas são organizações instituídas pelo Estado, possuem hierarquia formal, canais de comunicação, relações de autoridade, regras, processo de tomada de decisão que é, na maioria das vezes, burocrático quando se trata de decisões de rotina, esse modelo não diz muito sobre o poder baseado em ameaças ilegítimas, na 'expertise' e na influência, bem como não explica o processo pelo qual as políticas são estabelecidas e como agem os grupos, dentro da universidade, para forçar decisões que favoreçam seus interesses (Siena, 1993: 25).

Contudo, como Weber deixa claro, sua definição trata de um tipo puro, ou seja, na realidade as dimensões de formalização, complexidade e centralização burocráticas variam tanto de uma organização para outra quanto dentro de uma mesma organização. Ao finalizar a apresentação do que chamou de "princípios estruturais especialmente importantes" da organização, Weber lembra que não se deve perder de vista o fato da realidade comportar a continuidade e a interação mútua de princípios de organização heterogêneos, destacando que sus tipos 'puros' deberán ser considerados como casos límites indispensables y en especial valiosos para el análisis, casos entre los cuales la realidad histórica, manifestada casi siempre en formas mixtas, se ha movido y aún se mueve (Weber, 1983: 752).

Portanto, ainda que o modelo burocrático não dê conta da totalidade dos aspectos da organização universitária, podem ser verificadas várias características burocráticas presentes na universidade (coordenação por divisão de trabalho, atividades padronizadas, regras e regulamentos, critérios impessoais). Esta constatação, que fortalece a idéia de que alguma forma específica de burocracia possa existir na universidade, é formulada com muita felicidade por Hardy (1990), que descreve a universidade como um tipo específico de organização em que
both the professional and bureaucratic features are to be found. (...) Universities thus typically include a decentralized but bureaucratic academic community, side by side a typically bureaucratized nonacademic community, hence the term professional bureaucracy (Hardy, 1990:22).

A expressão burocracia profissional foi cunhada por Henry Mintzberg (Hardy, 1990, Beshears, 2002, Guerra, 1999), que partindo do tipo ideal weberiano vai sugerir uma tipologia de configurações estruturais para as organizações: estrutura simples, máquina burocrática, burocracia profissional, forma divisional e adhocracia (Leitão,1989:33)2. Trabalhando com esta tipologia, a maioria dos autores que se dedica a estudar a universidade como organização passou a representar a sua forma estrutural através do modelo da burocracia profissional, cujas caraterísticas são poder descentralizado, lealdade às normas da profissão e não da organização e elevada complexidade. Devido à grande variedade de áreas de conhecimento com que trabalham os seus profissionais, estas organizações possuem grande diferenciação horizontal e dispersão de poder, o que torna difíceis a coordenação e o controle das decisões, que são tomadas de forma descentralizada.

As burocracias profissionais são estudadas por Amitai Etzioni (1980) a partir da noção de "organizações especializadas", que se caracterizam pelos objetivos que procuram atingir, por ter grande proporção de especialistas com grande preparo profissional entre seus funcionários e pela relação de autoridade entre especialistas e não-especialistas, com aqueles tendo maior autoridade nas questões relativas aos objetivos e finalidades da organização. Etzioni aponta como principais exemplos de organizações desse tipo aquelas voltadas para a produção e aplicação do conhecimento - dentre as quais as universidades seriam um dos mais complexos casos de "organização especializada pura" (Etzioni, 1980:135)3 - e descreve com muita precisão a questão da direção de uma organização especializada como sendo "um caso típico do conflito especializado de papéis" entre "especialistas" e "administradores", entre a manutenção dos objetivos da organização e as necessidades organizacionais que não se ligam ao objetivo principal mas garantem a integração e continuidade da organização (Etzioni,1980:130), destacando a incompatibilidade entre a autoridade administrativa (burocrática, baseada no conhecimento técnico e legal, na posição formal, na hierarquia, no controle organizacional) e a autoridade de especialista (baseada no conhecimento, na autonomia, na lealdade à profissão e na supervisão pelos colegas). E, conclui Etzioni, como grande parte do poder nas universidades é exercido pelos profissionais (professores e pesquisadores), este tipo de organização exige uma estrutura e um processo decisório complexos e descentralizados.

Apesar dos inegáveis progressos para a análise da universidade como organização trazidos pelas contribuições de Mintzberg (burocracia profissional) e de Etzioni (organização de especialistas), revelando uma organização em que são encontrados tanto aspectos burocráticos como de colegialidade entre profissionais, esta maneira de estudar a universidade ainda mantém uma certa rigidez de análise, pois o que se procura verificar é se as unidades da universidade caracterizam-se por um por outro aspecto, ambos vistos como excludentes, como se fossem duas realidades a serem examinadas. Isto conduz a erros de percepção da realidade institucional, pois não se trata de duas realidades excludentes e sim de diferentes graus de centralização/descentralização. Além disso, como adverte Hardy, os trabalhos sob esta perspectiva concentram-se sobre a colegialidade ou a burocracia como aspectos relativos exclusivamente à estrutura formal, "in terms of which levels exert influence over decision outcomes, and the research design does not allow the authors to show that influence was exerted during decision making" (Hardy, 1990:23).

Além disso, concentrados nos modelos de estrutura e de tomada de decisão formulados por Mintzberg, os pesquisadores costumam negligenciar outros modelos que poderiam ser utilizados para analisar tanto a estrutura como o processo decisório na universidade e não dão conta da diversidade existente (No Anexo A pode-se ver uma tabela, adaptada por Hardy (1990:38-39), na qual são comparadas as principais configurações aplicadas ao estudo da universidade). Mesmo quando foca os dois aspectos, a maioria dos estudos trata-os separadamente e preocupa-se mais em descrever os arranjos da organização formal da universidade e como ela desenha o seu organograma, do que em saber como ela efetivamente funciona em sua complexidade de estruturas e processos.

A elevada especialização de tarefas, a estrutura descentralizada, a dispersão de poder entre vários níveis e unidades, o controle pelos pares, a coordenação baseada na padronização das capacidades dos profissionais obtida na formação acadêmica e a forte ênfase destes na sua autonomia e na lealdade ao departamento ou à área profissional, produzem uma tamanha complexidade estrutural na universidade - com uma grande variedade de órgãos e unidades que funcionam como centros de iniciativa e de decisão e a coexistência de uma estrutura de autoridade administrativa com outra baseada no conhecimento especializado dos profissionais - que torna difícil a coordenação e o controle das decisões, prejudica o fluxo de informações e dificulta a adoção de procedimentos de gestão profissionalizada.

Esta complexidade tem levado diversos autores a propor que a análise da universidade como organização exige que os aspectos da estrutura organizacional, dos processos decisórios e da cultura organizacional sejam examinados articuladamente. Entre estes autores, além da própria Hardy (1990) - que examina a relação entre a elaboração de estratégias e as variáveis estruturais e contextuais, tendo como ponto de partida o conceito de configuração, que exige o exame de uma variedade de elementos de estratégia, estrutura e ambiente - destaco Leitão - que examina as evidências das relações entre estrutura, cultura e desempenho organizacional tendo como premissas que a "diferentes processos decisórios correspondem diferentes estruturas organizacionais" (Leitão, 1989:31) e que a análise do processo decisório só é completa e produtiva quando as dimensões estrutural e cultural são tratadas de forma integrada - e Siena (1993) - que compartilha esta visão estruturando seu estudo sobre a racionalidade (fator cultural) na lógica de ação (processo decisório) dos dirigentes universitários a partir da análise da literatura sobre modelos organizacionais (fator estrutural).

Para Hardy (1990:33-5), a burocracia profissional caracteriza-se por descentralização do poder, desenvolvimento profissional como meta, lealdade a normas profissionais, controle via socialização, mudanças estimuladas pelos profissionais, e pode ou não ter ênfase política nas decisões. Para esta autora é importante destacar que a burocracia profissional, por suas características, apresenta dificuldades para fazer frente às necessidades de inovação e adaptação a ambientes dinâmicos.

Com efeito, as características da burocracia profissional - coordenação pela estandardização de habilidades e normas profissionais dos especialistas, controle dos processos de trabalho pelos especialistas e relativa autonomia destes em relação a seus colegas e à própria organização, ou seja, "the power of expertise" (Beshears, 2002:6) - tornam difícil a mudança, que não se dá pela substituição dos administradores (que poderia ser mais rápida e drástica), com os novos executivos assumindo para anunciar reformas fundamentais, mas por uma lenta, gradual e pouco provável mudança dos próprios especialistas: "changing who can enter the profession, what they learn in its professional schools (...) and thereafter how willing they are to upgrade their skills" (Beshears, 2002:6). As estratégias de uma organização deste tipo não são nunca resultado de decisões estratégicas e da proatividade de seus dirigentes ou da própria organização e sim o resultado do efeito cumulativo dos projetos e iniciativas que os seus membros estão dispostos e aptos a realizar. Em última instância, assim como a máquina burocrática, também a burocracia profissional é uma estrutura inflexível, apta para fazer bem os seus padrões de desempenho mas inapta para adaptar-se à produção de novos padrões. Ou seja, a burocracia profissional tende para a padronização e não para a inovação, enfrentando fortes dificuldades para adaptar-se a ambientes dinâmicos e imprevisíveis.

Também para Leitão (1989), a principal característica da burocracia profissional é sua elevada complexidade e pouca agilidade. Nesta configuração organizacional, diz Leitão, a coordenação está baseada mais na padronização das capacidades do pessoal operacional (os especialistas) do que na padronização das atividades e processos de trabalho. É a padronização das capacidades de professores e pesquisadores, adquirida em sua formação acadêmica, que permite uma relativa independência de cada especialista, dispensa maior supervisão da gerência intermediária (chefias de departamento, direções de faculdade) e gera uma estrutura descentralizada (Leitão, 1989:33-4). Devido à grande variedade de áreas de conhecimento com que trabalham os seus profissionais e às "percepções paroquiais das diversas unidades de especialistas (departamentos)", estas organizações possuem grande diferenciação horizontal e dispersão de poder, o que torna difíceis a coordenação e o controle das decisões e requer "um processo decisório mais interativo e político, ao invés de centralizado" (Leitão, 1989:35).

O caráter marcadamente político do processo decisório nas universidades - em que as decisões são antes o resultado de negociações e ajustamento mútuo entre diferentes grupos e interesses do que uma ação racional, coerente com objetivos claramente definidos e baseada em cálculos e informações precisas - faz com que vários autores refiram-se à sua configuração estrutural como uma "anarquia organizada", na qual as decisões são tomadas de forma aleatória ou acidental (o modelo do processo decisório como "lata de lixo")4. Hardy (1990:27), porém, sugere que se conceba a "anarquia organizada" como uma forma extrema de burocracia profissional, na qual as decisões são tomadas de forma aleatória e casuística em função de uma estrutura demasiado complexa, que impede os atores envolvidos de influenciar os eventos de forma consistente.

Para Rodrigues, o centro da lógica de ação na universidade é mesmo a dimensão política, de tal forma que a noção de sucesso de uma decisão é politicamente definida. Como conseqüência da centralidade da lógica política, diz ela, todas as decisões dependem de um ajustamento mútuo entre os participantes, uma vez que são influenciadas por vários interesses, configurando um "processo decisório fragmentado ou descentralizado, no qual vários participantes afetam uns aos outros" (Rodrigues, 1985:71). Além da diversidade de interesses entre os diversos grupos que compõem a universidade, Rodrigues chama a atenção para a diversidade de concepções sobre o que sejam a instituição e os seus objetivos como um fator determinante da ênfase política nas organizações universitárias. Comparando decisões empresariais, que enfatizam a racionalidade econômica, com decisões tomadas em universidades inglesas, Rodrigues conclui que nas empresas o processo decisório é menos definido como atividade política e de conflito não porque os administradores de empresas sejam mais racionais e menos políticos, mas porque existe um acordo implícito nessas organizações quanto ao objetivo maximização de lucros, e o consenso quanto aos objetivos nega necessidade do uso do poder e da atividade política (Rodrigues, 1985:72-3).

Já na universidade - "uma instituição singular, dividida em várias subculturas, caracterizada pela diversidade e ambivalência de objetivos" (Rodrigues, 1985:65) - o processo decisório baseia-se mais em interesses paroquiais do que em valores econômicos ou organizacionais. Para esta autora, numa organização em que o poder é disperso, os objetivos são heterogêneos e não há consistência entre estes e as formas de alcançá-los, a tomada de decisões e sua implementação depende basicamente da ação política, a racionalidade emerge da interação "e serve muito mais para legitimar a ação passada do que para guiar o processo decisório" (Rodrigues, 1985:73).

Em decorrência da complexidade da instituição universitária, fragmentada em diferentes grupos e segmentos, pode-se verificar, ao lado de uma cultura comum a todos os seus membros - que caracteriza cada instituição e a distingue das demais -, a coexistência de diversas subculturas profissionais ou departamentais, cada uma com os seus próprios valores e significados. Por cultura organizacional entende-se aqui o conjunto de crenças e significados que sustentam e explicam as práticas organizacionais e que serve como fundamento para a socialização de seus membros, independentemente das subculturas grupais. Entre os fatores decorrentes da cultura organizacional que afetam os processos decisórios na universidade destacam-se o estilo de liderança voltado para o voluntarismo, a prática rotineira de "apagar incêndios", o caráter amadorístico da gestão e o incrementalismo, todos valorizando a improvisação, a coerência com o passado e as pequenas correções de curso ao sabor dos acontecimentos.

Esta característica cultural fortalece e é fortalecida pela lógica política das tomadas de decisão e desempenha um importante papel na definição da identidade institucional. Considerando os elementos característicos do processo político presentes nas tomadas de decisão na universidade - participação fluida (os indivíduos não dedicam muito tempo a um problema, ficando a decisão nas mãos de pequenos grupos mais persistentes); fragmentação em grupos de interesse com diferentes valores e objetivos; a visão do conflito como natural e mesmo salutar para a vida acadêmica; e a limitação da autoridade pela pressão dos diferentes grupos de interesse, transformando a decisão em compromissos negociados entre grupos competidores – podemos arrolar entre as vantagens da lógica política o fato de que esta permite que se tome decisões mesmo na ausência de objetivos claros, simplifica os processos de influência e protege a organização contra rupturas. Por outro lado, é preciso destacar como desvantagem deste viés o risco de que estes processos sejam utilizados em situações em que outros processos seriam mais efetivos, o fato de que alguns grupos busquem o controle das informações como um recurso de poder, o fato de que uma considerável parte do tempo da organização passa a ser reservada para atividades políticas, muitas vezes às expensas da atividade científica, e o risco de que as decisões e sua implementação, mais do que uma ação racional, tornem-se o resultado de lutas e negociações entre grupos de interesse que visam à aquisição e ao controle do poder.

Pode-se perceber, portanto, que os modelos de estrutura organizacional e de processo decisório se apresentam em íntima relação, muitas vezes confundindo-se uns com os outros. Isto tem a ver com a natureza complexa das organizações, em que cultura, estratégia e estrutura estão fortemente relacionadas. Nas universidades, especificamente, as decisões são objeto de deliberação em órgãos colegiados de diferentes níveis, ficando explícita a inter-relação entre cultura, tomada de decisão e estrutura.

É preciso destacar, a esta altura, que o uso generalizador da expressão “a universidade”, nesta seção e na seguinte, não pressupõe o desconhecimento da complexidade do sistema de ensino superior brasileiro, um sistema bastante diversificado, com uma grande variedade de instituições (universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades isoladas) e de dependências administrativas (federal, estadual, municipal, particular - esta última dividida ainda em confessionais, empresariais e comunitárias).

O sistema de ensino superior brasileiro é marcado pela complexidade e diferenciação acadêmica, organizacional e administrativa entre as distintas instituições que o integram, e permite observar vários tipos de diferenciações internas: público X privado; universidade X centros universitários; universidade de pesquisa X universidade de ensino. E dentro de cada um dos subsistemas público e privado seria possível fazer outras tantas diferenciações. O sistema público, por exemplo, é composto por universidades federais, estaduais e municipais. Do mesmo modo, o sistema privado abriga desde universidades geridas de forma propriamente privada, sob padrões empresariais e com fins lucrativos, até universidades confessionais - geralmente filantrópicas e/ou sem fins lucrativos, mais preocupadas com a reprodução dos esquemas de pensamento, de percepção e de ação que sustentam suas convicções religiosas - e universidades comunitárias, que além de serem filantrópicas e sem fins lucrativos, "não tem dono" - isto é, são mantidas por fundações ou associações civis, organizações não-governamentais, cooperativas de professores, etc. - e tendem a diferenciar-se em um subsistema específico, o das universidades públicas não-estatais (voltarei a esse ponto mais adiante, na seção 6.3, quando apresentar o contexto, estrutura e funcionamento da UNISC) .

Este mesmo tipo de diferenciações pode ser feito também na observação dos aspectos político-organizacionais e de gestão das universidades, onde seria possível estabelecer dois grupos de universidades: as organizações de especialistas, descentralizadas e onde se faz política – composto pela universidades públicas e pelas comunitárias – e as organizações verticalizadas – composto pelas universidades empresariais e pelas confessionais (que tem administração verticalizada e gestão acadêmica descentralizada). É preciso deixar claro que estamos trabalhando com o primeiro destes dois grupos de instituições, o das organizações descentralizadas, de sorte que muitas das nossas afirmações não se aplicam ou se aplicam apenas parcialmente às universidades do segundo grupo. Mesmo em relação ao primeiro grupo, muito do que se aplica às comunitárias não é inteiramente aplicável às públicas federais e estaduais. Vale, portanto, repetir a advertência de Max Weber sobre a utilidade de tipos puros com que iniciamos o capítulo: a realidade histórica manifesta-se quase sempre em formas mistas e comporta a continuidade e a interação de princípios de organização heterogêneos.


2 Planejamento e gestão estratégica nas universidades

A complexidade organizacional típica das organizações de especialistas, somada ao amadorismo administrativo dos seus dirigentes5, tem dificultado a definição dos objetivos e atribuições específicas das universidades, bem como de suas atividades e procedimentos. E sem definições claras sobre isto torna-se muito difícil definir a estrutura, os órgãos de apoio e os níveis de gerenciamento necessários para administrar a universidade de forma a torná-la produtiva, eficaz e socialmente responsável. A questão dos objetivos institucionais é um ponto fundamental da discussão sobre o processo decisório na organização universitária. Com efeito, como gerir uma instituição cuja característica principal é ter objetivos difusos, múltiplos, ambíguos, conflitivos, incongruentes? E como tomar decisões numa organização onde não existe consenso nem quanto aos seus objetivos nem quanto às suas funções ou à sua natureza institucional?

Para superar estas dificuldades e fazer face aos desafios colocados pelas rápidas e profundas transformações da sociedade é crescente o número de universidades que vem lançando mão das técnicas e metodologias do planejamento estratégico para desenvolver um bom ajustamento com o ambiente em que operam.

Entendido o planejamento como o exercício sistemático da antecipação, ou seja, a prospecção do futuro, a definição de metas e objetivos institucionais e a análise dos meios para alcançá-los, torna-se evidente a importância do planejamento para que as organizações sobrevivam e se desenvolvam, atingindo seus objetivos e cumprindo a sua missão numa época de tantas e tão rápidas mudanças.

As universidades não são exceção. Mesmo sendo um tipo especial de organização - caracterizadas por terem objetivos difusos e pouco consensuais, processo decisório complexo, produto de difícil mensuração, instrumentos de avaliação pouco sofisticados, ausência de padrões de desempenho e com frouxa vinculação entre as unidades - as universidades, para sobreviverem nestes tempos de rápidas transformações ambientais e de competitividade crescente, precisam dedicar grande ênfase ao planejamento.

Como um processo cuja preocupação central "é desenvolver um bom ajustamento entre as atividades da organização e as exigências do ambiente que a cerca" (Baldridge, s.d.: 10-11), o planejamento estratégico exige um acurado diagnóstico da organização e do seu ambiente operacional para a definição de metas e premissas de desenvolvimento. O processo exige a participação de todos, determinando que os pressupostos, objetivos e metas sejam estabelecidos pela alta administração e que o detalhamento dos planos táticos e operacionais tenha origem nos níveis hierárquicos inferiores. Ou seja, trata-se de um processo altamente centralizado e dependente da atuação da administração superior, pressupondo uma estrutura piramidal fortemente hierarquizada.

Kotler e Murphy (s.d.) apresentam o planejamento estratégico como o tipo de planejamento mais apropriado para o futuro e o definem como "o processo de desenvolvimento e manutenção de uma adaptação estratégica entre a organização e suas mudanças de oportunidade de mercado" (Kotler e Murphy, s.d.:3). Segundo eles, este processo é seqüencial e deve ser completado a cada nível principal da organização, "sendo as metas e premissas definidas pela alta administração descendo a hierarquia; os planos detalhados se originam nos escalões inferiores no sentido ascendente" (Kotler e Murphy, s.d.: 3-4).

No artigo citado os autores delineiam um modelo para se obter dos tomadores de decisão no ensino superior uma postura de planejamento estratégico sistemática e voltada para o mercado. Neste modelo - que coincide, em seus traços gerais com os modelos propostos por Baldridge (s.d.), Meyer (1988, 1991) e Keller (1993) - Kotler e Murphy destacam que além dos aspectos internos da organização, como tradição, valores e aspirações, pontos fortes e fracos (tanto acadêmicos como financeiros e administrativos), habilidades e prioridades das lideranças, é fundamental, para a elaboração de uma estratégia para a universidade, dedicar um cuidadoso olhar para o ambiente externo, verificando as tendências da sociedade e as ameaças ou oportunidades que elas encerram, as preferências, direções e percepções do mercado e as ameaças ou oportunidades colocadas pela situação da competição. Ao final de todo o processo o que se espera como produto não é um plano detalhado, carregado das melhores intenções e sem conseqüências efetivas sobre a vida da organização, mas sim um conjunto de decisões críticas.

Todos os autores citados procuram enfatizar as diferenças entre o planejamento estratégico e o planejamento tradicional de longo prazo: Kotler e Murphy concluem seu artigo destacando que o planejamento estratégico "volta-se para os tomadores de decisão no ensino superior" (s.d.: 19); Baldridge destaca a tomada de decisões como o principal objetivo do planejamento estratégico: "o objetivo chave do planejamento estratégico é um fluxo de decisões sábias e não um plano ou um documento, encadernado num volume, para ser esquecido" (s.d.: 28); Meyer enfatiza que se trata de um instrumento de gestão, orientado para "a tomada de decisões estratégicas de forma a proporcionar clareza e direção à organização" (Meyer, 1991:139), e Keller (1993) afirma que é importante entender que o planejamento estratégico
"It is not the production of a blueprint. The idea is (...) to get all the key people thinking innovatively and acting strategically, with the future in mind. Strategic planning involves continuous adjustments to shifting conditions, with a central strategy in mind" (Keller, 1993:140).

Ainda conforme Keller, o planejamento estratégico na universidade olha para o exterior da instituição e concentra-se em manter a instituição atualizada com as transformações do ambiente; reconhece que o ensino superior está sujeito às condições do mercado e a uma competição crescentemente forte; concentra-se sobre decisões e não sobre planos, análises, previsões e metas; é um misto de análise econômica racional, avaliação política e interação psicológica; é participativo e altamente tolerante a controvérsias e faz com que a universidade e seus líderes tenham uma postura ativa a respeito de sua posição na história (Keller, 1993: 143-63).

Por fim, é importante destacar que, para todos os autores, a ênfase não está no processo de planejamento mas no processo de tomada de decisões, naquilo que Keller (1993) chama de "academic strategic decision making" e que Meyer (1991) chama de "gestão estratégica": um processo continuado de tomada de decisões estratégicas, voltado tanto para o interior como para o exterior da organização, com o objetivo de promover um fluxo de decisões que garantam a sobrevivência e o desenvolvimento da organização frente a um ambiente dinâmico e turbulento.

Mantendo-se na perspectiva do planejamento estratégico, mas ciente das rápidas e profundas transformações das sociedades contemporâneas e das dificuldades apresentadas pelas universidades para adaptarem-se a elas, Pierre Cazalis (2002) propõe que se adote a "improvisação estratégica", um modelo de gestão que seria capaz de “reinventar a universidade”. Baseada na utilização permanente das ferramentas tradicionais do planejamento estratégico, não para fazer planos nem tomar decisões, mas para observar o ambiente e "administrar" o futuro, a improvisação estratégica, conforme Cazalis, permitiria projetar cenários e redesenhar a universidade de acordo com as modificações ambientais, numa espécie de numa espécie de planejamento contínuo e reinvenção permanente.

Contudo, a complexidade estrutural da organização universitária, a lealdade dos especialistas à sua profissão em detrimento das normas da organização e a diversidade de interesses das diferentes unidades e dos diferentes grupos profissionais que se organizam nestas unidades acentuam o caráter político da tomada de decisões na universidade e provocam uma dispersão do poder, conduzindo a um processo decisório descentralizado que apresenta diversas dificuldades para a efetiva implementação das decisões e é um sério empecilho para o sucesso de qualquer plano ou estratégia definido de forma centralizada ou imposto desde a administração superior. Podemos perceber, portanto, uma certa incompatibilidade entre o planejamento estratégico e a realidade da vida universitária, especialmente naquelas instituições que procuram estimular a participação democrática e a descentralização administrativa e decisória.

Na perspectiva da teoria dos sistemas sociais autopoiéticos desenvolvida por Niklas Luhmann (cujos fundamentos serão abordados no próximo capítulo) esta incompatibilidade é bastante profunda e reside no quadro de referências que os teóricos do planejamento estratégico utilizam para pensar a universidade como organização. Mesmo quando utiliza a teoria de sistemas em sua abordagem esta perspectiva trabalha com a noção de sistemas abertos e concebe a universidade como uma máquina trivial. Já a abordagem segundo a teoria de Luhmann trabalha com a noção de sistemas auto-referenciais operacionalmente fechados e com a distinção entre máquinas triviais e máquinas não-triviais.

Enquanto sistemas abertos podem ser definidos como aqueles que se mantém funcionando através de trocas com o ambiente, sempre transformando inputs em outputs da mesma maneira, os sistemas auto-referenciais são "sistemas que se auto-organizam, que constróem e alteram suas próprias estruturas com suas próprias operações " (Luhmann, 1997a: 40).

A diferença de abordagem fica mais clara ainda quando acompanhamos a distinção entre máquinas triviais e máquinas não-triviais que Luhmann vai buscar em Von Foerster. No contexto da cibernética de Von Foerster, máquina significa apenas regra de transformação, podendo tanto ser cérebros como aparelhos mecânicos ou cálculos matemáticos (Luhmann, 1997b:51). Enquanto as máquinas triviais são confiáveis e operam sempre de forma previsível, as máquinas não-triviais têm humor instável e não são confiáveis:

"Máquinas triviais transformam, sempre da mesma maneira, inputs em outputs. Se o input é repetido, obtém-se o mesmo output - ou há um erro e a máquina precisa ir para o conserto." (Luhmann, 1997b: 51).


"Máquinas não triviais são máquinas auto-referenciais. Elas reagem, sempre, também à sua própria situação, a qual, por sua vez, é o resultado de suas próprias operações anteriores. Dito de outro modo, trata-se de máquinas históricas que, a cada operação, se transformam numa outra máquina. Essas máquinas são notoriamente inconfiáveis, já que, ao mesmo estímulo, de acordo com sua condição, podem produzir reações diferentes." (Luhmann, 1997c: 64)



3 A teoria dos sistemas sociais auto-referenciais

Sem nenhuma dúvida, a reinvenção das suas funções, estruturas e processos constitui condição fundamental para melhorar a qualidade e aumentar a pertinência social das atividades desenvolvidas pelas universidades e torná-las competitivas, garantindo assim a sua sobrevivência a longo prazo. Desse modo, faz-se necessário "reinventar" o modo de perceber a universidade, alcançando uma perspectiva de observação que supere as deficiências das perspectivas apresentadas até aqui, que priorizam alguns aspectos e dimensões da organização, mesmo que para tentar integrá-los, e continuam a percebê-la como devendo ser uma coleção de escolas, cursos e departamentos organizados numa forma piramidal e comunicando-se por canais de subordinação hierárquica.

No meu entendimento, a possibilidade de obter uma resposta satisfatória sobre a melhor configuração institucional para atender ao objetivo de otimizar o funcionamento dos processos de governo e tomada de decisões na universidade depende da percepção da instituição como uma complexa rede cujos nós estão inter-relacionados e em constante interação com o meio externo através de processos comunicacionais específicos e característicos.

Essa percepção da complexidade das organizações só se torna possível com a incorporação, pela análise sociológica, do conceito de sistemas auto-referenciais operacionalmente fechados. Segundo o conceito de autopoiése, desenvolvido originalmente na biologia por Humberto Maturana e Francisco Varela (1995), os sistemas autopoiéticos são sistemas que, para desempenhar as suas funções, criam seus próprios elementos e sua própria estrutura interna segundo suas próprias especificações, não sendo possível determinar a sua estrutura a partir do exterior do sistema. Isto caracterizaria, segundo Maturana e Varela, os sistemas vivos, que seriam, portanto, auto-referenciais, operacionalmente fechados e orientados por premissas internamente determinadas. Em decorrência, cada sistema vivo é, para si, o centro do universo e irá interagir com o ambiente de acordo com uma lógica interna que prioriza a afirmação de sua identidade (diferenciação sistema/ambiente). Portanto, quando um sistema vivo troca informações com seu ambiente estas informações terão para o sistema um significado próprio, não necessariamente idêntico ao que têm para um observador externo ao sistema. É importante ressaltar que a auto-referência e o fechamento operacional não implicam o isolamento do sistema. Ao contrário, as fronteiras do sistema indicam intensa comunicação entre sistema e ambiente. O que caracteriza o sistema operacionalmente fechado não é ausência de comunicação com o ambiente e demais sistemas, mas sim o fato de que, no processo de comunicação nenhum dos dois lados tem qualquer ingerência sobre como seu estímulo será interpretado e utilizado pelo receptor. E nem se o será.

Existe um importante debate sobre a legitimidade ou não da utilização da noção de autopoiése fora dos limites da descrição biológica dos seres vivos, mas é crescente o número de trabalhos atestando os bons resultados do uso desta noção em diferentes campos do saber, com aplicações bem sucedidas na sociologia da comunicação, na teoria jurídica, na teoria literária e nas corporações empresariais. Em várias destas aplicações as idéias de Niklas Luhmann são referidas.

Luhmann transporta o conceito de autopoiése para a análise dos sistemas sociais: diz que os sistemas sociais são sistemas fechados e, em sendo fechados, precisam ser autopoiéticos, sistemas que se auto-constróem e criam sua própria estrutura, processando (ou deixando de processar) as informações oriundas do ambiente de acordo com a lógica da sua estrutura interna e do seu código operacional, independente da intenção ou da estrutura do estímulo. Luhmann afirma ainda que a própria autopoiése irá forçar a diferenciação do sistema e o aumento da sua complexidade como uma necessidade para diminuir a complexidade do ambiente ou ao menos poder lidar com ela.

Esta perspectiva permite pensar em uma nova ciência das organizações, a ciência das organizações auto-organizantes, organizações que reconhecem a inevitabilidade da existência de contradições, ambigüidades e conflitos e que procuram utilizá-los em seu proveito, como fonte de criatividade e aprendizado. Organizações que buscam a atualização permanente de sua identidade, em consonância com as transformações em seu ambiente, fazendo uso da criatividade e da inovação para aprimorar seus estoques de conhecimento. São, portanto, organizações em que o alto grau de diferenciação de seus elementos constituintes não impede a existência de uma intensa comunicação interna que garante o seu funcionamento e fortalece a identidade organizacional.

Considerando a complexidade desta perspectiva e a sua importância para a análise organizacional da universidade, ela será abordada em um capítulo separado, no qual faço um apanhado da concepção de Luhmann sobre os sistemas sociais como sistemas autopoiéticos e avanço uma tentativa de aplicar seus estudos à universidade, entendendo esta como um sistema social cuja operação fundamental se dá pela constituição de redes de conversações acadêmico-científicas.


Referências bibliográficas
1.BALDRIDGE, J. Victor. O planejamento estratégico no ensino superior: o Imperador está mesmo vestido?, Florianópolis: CPGA/UFSC, s.d. (xerox).
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*Texto adaptado de capítulo de disseração de mestrado em Ciências Sociais defendida na PUCRS em 2003
** Professor do Departamento de Ciências Humanas. Sociólogo, mestre em ciências sociais, doutorando em sociologia. Professor na Fisc/Unisc desde 1986. Foi chefe do Depto de Ciências Humanas (1991-1993, 1996-1997). Foi pró-reitor de planejamento e desenvolvimento institucional (1998-2002). Coordenou o Programa de Avaliação Institucional da Unisc (2000-2002). Coordenou o grupo de trabalho do COMUNG rersponsável pela elaboração do projeto de educação a distância denominado UCERGS – Universidade Comunitária do Estado do Rio Grande do Sul (2000-2001).